“没有支付手段就没有改革抓手。”卫生部医改办公立医院改革试点组组长、卫生部医管司副司长周军曾如是说。
　　无论是破除“以药养医”机制，还是完善基本药物制度，都需要医保支付的抓手。从政策的顶层设计上来看，支付制度的改革已经成为深化医改的重要手段。
　　在我国现行医保体系中，医保部门负责城镇职工医保、城镇居民医保的筹资和支付，卫生部门则负责新农合的筹资和支付，新农合制度目前覆盖的人数是最多的。
　　“从新农合的实践来看，因其筹资和支付均由卫生部门管理，可以充分利用‘一手托两家’的优势，在基层，如县医院、乡镇卫生院探索推进支付方式改革。”周军指出，“从国外经验来看，医保支付一般都由卫生部门管理，只有掌握支付手段，才能调整医疗机构的行为。”
　　而在国内医保改革时间最长、最受好评的“镇江模式”下，医保基金的支付也是由卫生部门负责的，这有利于卫生部门对医疗费用进行总额控制，有助于改变医院行为。
　　“一手托两家”推崇“镇江经验”
　　据记者了解，镇江市是1994年起步的医疗保险“两江试点”城市之一。16年来，镇江市的医疗费用结算办法经历了从“按服务单元付费”、“总额控制”、“个人帐户按实支付、统筹基金总额控制”、“总额预算、弹性结算和部分疾病按病种付费”，到现在的多种付费方式相结合的复合式结算办法5个阶段。
　　“镇江经验”有别于其他地方医保的最大特点，是其“社保部门负责筹资、卫生部门负责支付”的管理体制。据了解，这一管理体制形成于1997年。当年，为了控制医疗费用的过快增长，确保医保基金收支平衡，镇江市实行了“总额控制、超支不补”的结算办法，并将医保基金的结算交给市卫生局，由市卫生局对医疗费用实施“总控”。
　　镇江市政府副秘书长，卫生局党委书记、局长林枫在接受“微访谈”时，也强调了支付改革在镇江推进基本药物制度过程中的作用。他表示：“药品零差价只降低了价格，并没有形成医生降低医疗费用的动力，只有实行收付费制度改革，按人头付费、按病种收费，才能形成医院控制成本的动力，降费降价。医院要科学地实施绩效考核，让医生的行为方向一致。”
　　在今年1月5日召开的2012年全国卫生工作会议上，卫生部部长陈竺就提出“一手托两家”管理体制。据记者了解，其基本含义是，医保基金支付与医疗服务实现一体化管理，即由一个部门既管医疗机构，又管医疗保障基金支付。
　　诸多专家指出，中国目前的3项医保管理分散、成本高昂、效率低下，亟待整合。
　　在“一手托两家”体制下，统一的部门明显改变了之前分散管理的本位主义和短期主义的弊端，其管理职责将更多地表现出全局性、长期性和协调性的特征，尤其是新农合制度在“一手托两家”的机制下取得了比较好的效果。
　　江苏新农合先行，推进法制化建设
　　无论是人保部还是卫生部，都强调了支付制度改革的作用。目前，以江苏省为代表的地区已经实现了“一手托两家”的基层支付制度改革，其保障能力相比以前有了较大的提高。
　　以江苏省为例，全省各统筹地区在县级医院开展了按病种付费为主、按床日付费和按人头付费等相结合的综合支付方式改革，按病种付费的病种数达到20个以上，结算病人数达到住院病人总数的30%；在乡村积极推进门诊总额预付改革，实施改革的统筹地区数已达到37个。
　　江苏省在推进支付方式改革过程中，坚持“兼顾多方利益、确保持续发展”的原则，努力做到支付方式改革机构和病种全覆盖，全面调控新农合总体费用水平。截至2011年10月底，江苏省有22个统筹地区的新农合住院次均费用实现负增长，住院次均费用增幅较上次控制在5%以内。
　　积极地推行定点救治、总额结算和按临床路径管理的办法，既能确保救治对象最大程度受益，又能助推公立医院运行机制改革。目前，江苏省纳入重大疾病救治的病例数达到13，268例。
　　在“镇江经验”的基础上，2011年3月，江苏省人大常委会审议通过《江苏省新型农村合作医疗条例》，并于2011年6月1日开始实施，为全省新农合事业健康发展提供了有力的法制保障。
　　为建立新农合筹资动态增长机制，该条例规定由卫生部门主管新农合工作，并由政府承担新农合筹资的主要责任，筹资标准不低于本地区上一年农村居民人均收入的3%，其中个人缴费比例一般不超过筹资标准的20%。卫生部门为了最大限度地保证参合群众的利益，规定新农合最高支付限额达到当地居民上一年度纯收入的8倍以上，当年基金结余率控制在10%以内、累计结余率控制在20%以内。在新模式下，江苏省新农合基金的筹款能力和支付能力都有所增强，农村居民的重大疾病救治有了法律保障。